人口300万以下城市开放落户限制，意味着什么？

文章来源：财经杂志

ID：i-caijing

作者：李铁

落实户籍管理制度改革，不仅是要解决城市社会的公平发展问题，而且更是拉动内需增长的“一手好牌”。

近日，中央办公厅和国务院办公厅联合下发文件，要求各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。这意味着，涉及中国城镇化进程中的户籍管理制度改革，又进一步落到实处。

实际上，2019年年初的政府工作报告中提出，要提升中国的城镇化质量。之后，国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，要全面放开城区常住人口300万以下的大城市的落户限制。

到年中中共中央国务院下发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，一直到这次两办文件的明确提出，实际上就是要求各地按照中央有关文件精神，进一步推进户籍管理制度改革。

其意义在于，城镇化是“启动”中国经济增长的重要“引擎”，重点是通过户籍管理制度改革，“释放”农民进城和外来人口落户所能激发的消费和投资潜力，为中国经济的发展和内需的启动注入活力。

01

按人口规模

开放落户是重大突破

应该注意到，从十九大报告到最近的一系列中央有关会议精神，在提出城镇化政策时，都特别强调，要发挥城市群和各类中心城市的承载能力，而300万人口左右的中心城市，甚至包括500万人口的中心城市以及下辖区域，在放开人口落户，加快农业转移人口市民化，都存在着巨大的潜力。

在这些“城市群”地区，我们看到的不仅仅是城区300万人口的城市，还有包括城市所管辖的不同规模的城市和城镇，都要相应地放开落户限制。在这些地方，无论是外来的城镇间流动人口，还是农业转移人口，只要是有就业和居住的条件，就可以无条件地解决落户问题。这里并没有提出所谓的学历问题，也没有各种条件的限制，对于原来在一些城市开始的所谓的“人才竞争”也有了重新的解读。解决户口不能停留在条件和学历上，重点应该是就业能力和居住能力。

如果放开这些城市的人口落户，实际上也释放了一个重要的信息。各类一定规模的城市，在解决外来人口落户的同时，要根据自己的实际情况，解决相关的公共服务问题。而且要把公共服务的范畴，从原来本地户籍人口放大到新增的户籍人口中，实现更大范围“以人为本”的公共服务。

提出按人口规模放开落户条件，相对于以往的以城市等级为标准的落户条件，是一次重大的突破。

在上世纪九十年代和本世纪初，提出的落户条件是从小城镇到县级城市，后来放宽到地级城市。而这次明确提出300万人口的规模，淡化了城市的等级关系，重点在于按照城市人口规模来逐步推进户籍管理制度改革，也是根据中国城镇化进程中的实际需要而相应进行的政策调整。

而且，未来在继续按照人口规模来推进特大城市的户籍管理制度改革时，300万人口以下的城市肯定不是“终点”。因为在中国，城区常住人口500万以上的城市还有21个，1000万以上的城市有6个。虽然目前只是少数几个千万人口以上的城市，采取了所谓的严格控制人口进入的政策。但是对于500万人口以下的城市，从政策上已经明确，是全面“放宽”落户的限制。虽然“放宽”和“放开”仅仅有一字之差，但是其中的距离并不遥远。

从依照行政等级到依照人口规模的变化，说明户籍管理制度改革的稳步推进，仍在有条不紊地在进行，也反映出政策的连续性和目标的明确性。

02

开放落户有什么意义

中国目前城区常住人口在200万-300万的城市约有14个，基本是省会城市以及沿海发达地区的一些地级城市。

而且这些城市绝大部分都是人口流入地区。因此在这些城市放开人口落户限制，等于要求各级地方政府要认真解决人口落户之后的各项城市基础设施建设和公共服务问题，实际上也会对经济增长带来诸多的“利好”。

中国的城镇化进程是世界上最大的拉动国内内需的“动力”。

如果从这些大城市开始，逐步放开人口落户的限制，不仅仅是中国的户籍管理制度改革的一项“重要探索”过程。更重要的是通过城市人口的增加，带来住房和消费以及基础设施建设投资的需求。

农业转移人口和外来人口进城落户，首先要解决的是就业稳定问题。在中国，由于人口流动是以就业为导向，而且人口流动在就业引导的前提下，是符合中国农业转移人口，以及外来人口在城镇有稳定收入和稳定生活的重要前提。这与大多数发展国家人口盲目流入大城市，造成严重的城市贫民区和社会不稳定因素等问题，有着根本的区别。

因此，在稳定就业为导向的流动性前提下，对政府来说，要解决的不是如何防止人口过快增长，而是要充分发挥人口进入的“活力”，带动各项投资和消费的增长。

把农业转移人口长期消费和投资的潜力，从原来的家乡转移至就业地，等于“激发”了这些城市投资和消费的“潜在活力”。甚至通过人口的增加，可以带动人口之间相互消费和服务的需求。

对于已经因人口减少可能形成的城市教育以及医疗资源的限制，其实是释放了更大的“潜力”。同时，改善基础设施建设和公共服务水平，为“有的放矢、以人为本”的项目建设带来了巨大机会。

因此，从当前中央颁布的有关政策来看，从城区常住人口300万以下的城市放开落户限制，在拉动内需，释放房地产市场潜在活力，带动基础设施投资和增加就业等方面的“潜力”，也是具有十分重要的现实意义。

03

城市要选择合适的

落户空间

在具体操作上，外来人口应该落户到城市的哪一个区域，是无法回避的问题。按照市场的规律看，城市的主城区房价很高，各项公共服务设施和基础设施建设成本都很高，即使本地人口能够在主城区选择可购买的住房或者是落户，也不是件容易的事情。更何况是外来人口，而且他们大多是中低收入人口。

因此，对于放开这些城市的外来人口落户，在城市辖区的哪些空间可以给他们创造就业和定居的条件，逐步改善他们的居住状况，完善公共服务水平，提高基础设施建设标准，还是需要各级城市政府的努力。

在城市辖区内，特别是城乡结合部还有大量的中小城市和小城镇，可以作为容纳大量外来务工就业人口的“生存空间”，这些地方通过各种“自我完善”的方式，在政府支持下，一定程度上形成了多元化的教育体系和医疗服务体系。

虽然在差别化的基础设施和公共服务供给上，大多完成了这些人口的城镇化过渡进程，这是世界发达国家普遍走过的历程。我们也要切记，在贯彻落实中央国务院两办下发文件的精神上，充分理解“提升城镇化质量”是一个长期的过程，尽量在放开的基础上，选择好为大量农业转移人口和外来人口提供符合他们收入水平和消费能力的发展空间，逐步完成他们的城镇化的过渡，而同时又不会给政府带来大量的财政和债务压力。这一样会达到“带动”消费和投资的效果，只不过是这个需求的“拉动”要在较长的一段时间内完成。

04

落户主体应主要是

外来人口

放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，根据本地实际情况，避免“一窝蜂”和强制性的划转。

所谓放开限制，主要是针对外来务工就业的农业转移人口，而不是当地的农村居民。当前中国的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率还有超过16个百分点的差距，大致涉及到2亿多的外来务工就业的农业转移人口，他们长期在城镇打工就业，但是难以享受到与城镇居民同等的公共服务。只有把他们的落户问题在就业所在地城市解决，才可能解决他们在城镇就业和定居的长期预期，才能真正地让他们把原来在农村的消费和投资转到城市里来，才能改变他们“两栖”生活和就业的状况，才能使他们分离的家庭在城镇化进程中重新结合，并完善后代的子女教育和老人的赡养问题。

这对于“以人为本”和“以人民为中心”的执政思想，是一次重要的贯彻落实，同时还附带“释放”了经济需求的潜力。落户重点是外来务工就业人口，而不是本地农民的强制划转。根本原因在于，不是走形式，而是踏踏实实地通过城镇化的进程，通过放开人口的落户限制，实现人民生活水平的提高，通过城镇化带动增长的潜力，减少区域差距，实现共同富裕。

放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，不是城镇化的终极目标。

对于城区常住人口在500万的城市，也要在放宽条件上“做好文章”，进一步完善落实有关政策，而不是拘泥在放宽上设置更为严格的限制措施。

对于城区常住人口1000万以上的超大城市，更不能因严格控制人口而把所有的外来人口都“清除”在外，而是要在控制人口“盲目进入”的基础之上，重点解决长期在城市辖区内就业的外来农业转移人口的市民化问题。“控制”不等于不对这些人口开展服务，也不是不解决他们的市民化和户籍问题。而是在限制更多新增外来人口大量进入的同时，把那些已经长期在超大城市就业的，甚至已经稳定居住生活多年的外来农业转移人口，尽快地通过落户的方式稳定他们的生活预期，让他们也把长期的消费和投资转入到就业地，为这些超大城市的发展提供更多的活力。

对于人口流入地的各类中小城市和小城镇，也应该通过认真学习和贯彻落实两办文件精神，扎实地解决外来务工就业人口的落户问题，把他们作为本地经济发展的长期动力和重要的人才储备，才有可能带动经济的发展和城市的转型升级。

城镇化是未来中国经济增长最重要的潜力和增长动力。虽然我们面临着各种利益固化带来的阻力，但是从中央和国务院有关文件的精神看，稳步推进是长期的政策预期。

落实户籍管理制度改革，不仅是要解决城市社会的公平发展问题，而且更是当前拉动内需增长的一手“好牌”。因为在“释放”潜力和活力，以及通过各种利好来带动经济增长的过程中，城镇化是一个重要的“释放效应”。这里不仅关系到如何激发几亿人口进城定居可能“释放的活力”，而且也要通过资源的空间再分配，带动土地管理制度改革，“释放”中国土地在经济增长中的活力，还可以通过降低成本，“释放”中小城市和特大镇在改革发展过程中的新的城市增长活力。

中国城镇化是世界上最大规模的人口进入城市的过程，也是许多经济学家对于二十一世纪世界经济增长认定的最好的潜在优势。“这手好牌”在我们手里，也是我们的优势所在。

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